Развитие городского подземного пространства требует правовой поддержки
Свою статью на эту тему порталу ЕРЗ любезно предоставил Валерий БЕЛЯЕВ, советник по освоению подземного пространства руководителя Департамента градостроительной политики г. Москвы, ученый секретарь секции «Градпроектирование и подземная урбанистика» ОНТС по вопросам градостроительной политики и строительства г. Москвы, председатель подкомитета «Подземное градостроительство и архитектура» Комитета «Архитектура и градостроительство» НОПРИЗ, к.т.н., доцент.
Фото: www.ardexpert.ru
В национальной градостроительной повестке все чаще упоминаются прогрессивные модели компактного, устойчивого, жизнеспособного города (Мосурбанфорум-2018 и др.), которые уже находят внедрение в мире. Таким моделям в полной мере отвечает развитие подземной урбанистики.
Сегодня в центрах городов Канады, Японии и др. стран появляются масштабные и связанные взаимно подземно-наземные образования, всепогодно обеспечивающие безопасную и комфортную среду пребывания. При этом все чаще демонстрируется интегральный подход (метод «Глубокий город»), когда наряду с пространственным аспектом рассматривается одновременное использование и таких подземных сервисов, как геотермальная энергия, ресурсы подземных вод и геоматериалов.
Отставание наших городов в данной сфере становится критичным. Представляется, что в целом оно связано с недостатками в сфере госуправления. В разрабатываемых документах стратегирования, призванных в том числе обозначать градполитику, эта проблема не находит должного отражения.
Не приспособлена для ее решения и сама система «градоустройства» (территориального планирования, планировки территории и зонального регулирования с соответствующим инфраструктурным обеспечением реализации). Акцент в ней традиционно делается на наземном строительстве, а градпотенциал ресурса находящегося, буквально «под ногами» подземного пространства (далее — ПП) остается невостребованным.
Это повышает риск градостроительных просчетов, подпитывает расползание крупнейших городов, затрудняет нахождение эффективной модели расселения и тормозит реализацию нацпроекта по повышению качества городской среды. Причем разрыхление городского пространства сейчас стало признаваться и экономически невыгодным.
Свою лепту вносит и то, что система правового обеспечения госуправления также не «заточена» на создание градостроительных подземных структур и комплексов, тем более на интегральное использование иных сервисов ПП. Специальные системные отечественные исследования по теме правового регулирования градостроительного развития городского подземного пространства (далее — РГПП) не ведутся, хотя в мире они достаточно масштабны и представительны. Проводят их, в том числе и такие значимые международные организации, как тоннельная ассоциация (ITA), ассоциация организаций-исследователей подземного пространства (ACUUS).
Фото: www.hronika.info
Граддеятельность по созданию подземных зданий и сооружений (далее — ПЗС) как объектов капитального строительства связана с образованием и застройкой не только земельных участков, но формально, согласно законодательству о недрах и c образованием участков недр, по крайней мере, для проектирования ПЗС, заглубляемых на 5 и более метров.
Однако правовое разграничение и технологическая увязка «градостроительства», «недропользования» и «землепользования» в настоящее время в российском законодательстве отсутствует, чему способствует в частности и недостаточная согласованность действий в рассматриваемой сфере Минэкономразвития России и Минстроя России, отвечающих за регулирование сфер граддеятельности, а также Минприроды России, ответственного за недропользование.
Градзаконодательство сегодня не устанавливает каких-либо особенностей в части регулирования развития ПП. В силу императивного характера такого законодательства это означает наличие правового пробела. Согласно ГрК РФ градостроительные отношения в таком случае могут регулироваться «смежным» законодательством, однако им данный пробел не компенсирован. Более того, законодательство о недрах имеет явный горный контекст с идеологией не развития, а охраны недр для целей добычи полезных ископаемых.
При этом вся громоздкая административная процедура, (модель предварительного согласования объекта строительства, лицензирование и пр.), по сути, механически переносится на случай «строительного недропользования». Этим, в свою очередь, создаются коллизии с более современным и рыночным градзаконодательством, в том числе в части подземного градоустройства (подмена территориального планирования государственным программированием использования и разведки недр, нивелирование институтов планировки территории, градзонирования, выполнения инженерных изысканий, строительной экспертизы и пр.).
Фото: www.radikal.ru
Проведенный анализ показал, что рассматриваемая сфера правового регулирования, как и связанного с ним технического регулирования и стандартизации (отметим, что соотношение правового и технического регулирования продолжает быть предметом дискуссий специалистов), характеризуется наличием пробелов и коллизий и значительной степенью терминологической неупорядоченности.
Даже такие базовые понятия, как «подземное пространство», «подземное здание» «подземное сооружение», сегодня целостно не раскрыты не только в составе соответствующих нормативных правовых актов (далее — НПА), а именно это, на наш взгляд, является целевым вариантом обретения статуса дефиниций, но и составе соответствующих нормативных технических документов (далее — НТД).
Поэтому для начала было бы целесообразно, по примеру Малайзии и некоторых других стран, раскрыть в составе нормативных документов ключевые понятия в данной области знаний. В идеале надо постараться, отталкиваясь от основных принципов онтологического инжиниринга, учесть и раскрыть контекст основных взаимосвязей терминов и их определений.
Безусловно, следует детальнее изучить передовую мировую практику правового регулирования РГПП. Выполненный обзор показывает, что подходы к такому регулированию разнообразны, их формирование продолжается непрерывно, и различия зависят, прежде всего, от типов соотношения прав на недра и землю.
Причем рассматриваются две принципиальные модели: либо права на недра включаются в пакет прав на земельный участок (США, Великобритания, Швеция и др.), либо они разграничены установлением некоторых пределов глубин (Япония, Сингапур, Финляндия, Канада, Россия и др.). Это различие ключевых моделей, принятых на национальном уровне, в свою очередь, определяет и структуру НПА сферы гражданского, земельного или строительного законодательства. При передаче правомочий на региональный уровень, картина структуры НПА становится еще более пестрой (Австралия, США и др.).
В рамках модели второго типа специальные НПА начинают приниматься на центральном, но чаще всего все же на региональном или даже местном уровне (последнее исключается в РФ в силу статуса градзаконодательства как предмета совместного ведения).
В Японии, например, законодательно право собственности на недра для развития метрополитена применительно к городам Токио, Осака и Нагои распространено на 40—50 м. Еще раньше похожий закон в логике приоритета общественных нужд был принят и в Китае. Там и в других странах установлены меньшие пределы глубин. Скажем, в той же Малайзии предельные глубины определены дифференцированно в интервале, составляющем 6—15 м, в зависимости от видов использования земель.
Безусловно, подобные законодательные установки во многом определяют выбор планировочных решений, поскольку планировщики в том числе вынуждены учитывать экономический критерий минимума компенсации изъятий земельной и имущественной собственности.
Фото: www.pp.vk.me
Освоение ПП путем принятия специальных планов и иных НПА в Нидерландах, Сингапуре, КНР в последние годы уже де-юре рассматривается как часть стратегии устойчивого развития городов, а само ПП — как стратегический ресурс. Реализуются эти части стратегий путем планирования развития ПП, как правило, в увязке с физическим земельным планированием и также сопровождаются необходимым совершенствованием соответствующих НПА.
Такой подход продемонстрирован, например, при подготовке подземных мастер-планов города-государства Сингапура (законодательные изменения о стратификации ПП), Гонконга, центра Хельсинки (поправки в закон о строительстве и другие законы, регулирующие городское планирование). В процессе подготовки подобных планов обычно руководствуются специальными нормами национальных (Великобритания) или региональных (Земля Бавария в Германии) законов о пространственном планировании, касающимися развития ПП.
При этом поиск единой научной теоретической системы нормативного обеспечения подземного городского планирования продолжается, а многие вопросы регулируются законодательно на региональном и даже на местном уровне (в России, как уже указано выше, подобное исключается в силу статуса градостроительного законодательства).
Так в рамках реализации принятого в 2005 году концептуального плана использования ПП города Шанхая (Shanghai Underground Space Concept Plan) и отталкиваясь от законов КНР о городском и сельском планировании и об управлении земельными ресурсами, в 2014 году был введен в действие городской закон о порядке планирования развития ПП. Важно, что в нем закреплен упомянутый выше интегральный подход в рамках стратегии и постановки целей развития ПП. Также город своим законом установил масштаб (индексы) застройки, предложил осуществление не только горизонтальной, но и вертикальной «расслоенной» планировки, утвердил перечень приоритетных проектов с механизмами защиты прав и иными правовыми инструментами.
Как пример местного нормотворчества показателен также прецедент внесения изменений и дополнений в Строительный кодекс города Канзас-Сити в США (процедура получения разрешения на строительство, технические и планировочные требования) и в НПА о зонировании (создание специального типа зон, регулирование разрешенных видов деятельности).
Во многом именно благодаря такому законодательному регулированию было простимулировано масштабное РГПП (создание мощнейшего подземного логистического комплекса), касающееся вторичного использования ПП, выработанного при добыче полезных ископаемых, обеспечивая при этом требуемый уровень безопасности.
Фото: www.c.pics.livejournal.com
Следует понимать, что транслировать данный опыт на российскую практику можно, видимо, только применительно к зональному регулированию. Требования безопасности и соответствующих им процедурных норм градпроектирования, содержащихся в Строительном кодексе города Канзас-Сити, как и в иных многочисленных аналогичных зарубежных актах местного уровня, в России могут содержаться исключительно в составе федеральных НТД.
Уместно в очередной раз подчеркнуть, что вопрос обеспечения безопасности на уровне градпроектирования, несмотря на существенно более значительный уровень рисков (трагедия в г. Крымске, масштабные затопления урбанизированных территорий последних лет, лесные пожары вблизи населенных пунктов и др.) в России до сих пор не урегулирован.
К тому же отсутствует и правовое регулирование допуска к рынку планировочных услуг. Устранением данных пробелов должен озаботиться, прежде всего, Минстрой России как специально уполномоченный орган.
В целом же в США и других странах Северной Америки акцент в системе публичного управления сделан не на территориальном планировании, а именно на правовом зонировании. Так, благодаря проведению усовершенствования градостроительных уставов — муниципальных правил зонирования (ордонансов), направленному на учет специфики ПЗС, а также путем принятия правовых норм о преференциях, обеспечивающих мотивацию инвесторов в рамках ГЧП, реализовывались крупные подземные проекты. В итоге, например, гармонично и комплексно развиты подземные части центров двух крупнейших городов Канады — Торонто и Монреаля.
Фото: www.geo.ru
В нашей стране решающая роль в управлении пространственным развитием традиционно сохраняется за планированием. Институт зонального регулирования привнесен из североамериканской практики и достаточно сложно приживается в российских условиях, которые характеризуются императивным, а не прецедентным характером градзаконодательства, слабым развитием земельного рынка, ментальными особенностями взглядов на реализацию логики норм соседского права.
Несмотря на это и на то, что этот институт по определению нацелен на регулирование создания массовой, «типовой» застройки, он может быть полезным и для рассматриваемого случая РГПП. Более того, как показали наши предварительные исследования, зональное регулирование напрямую в силу закона обязано применяться для простейшего случая строительства ПЗС открытым способом, требующего образования соответствующих земельных участков (виды разрешенного использования объектов недвижимости, их предельные строительные параметры, процедурные нормы).
В то же время очевидно, что данный вопрос требует проведения дополнительных научных исследований правового характера, в том числе рассматривающих более сложный случаи строительства ПЗС вне проекций границ земельного участка, принадлежащего застройщику.
Известно, что статус ПЗЗ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя был недавно понижен до уровня подзаконного акта путем очередного внесения изменений и дополнений в ГрК РФ. Не оценивая политическую составляющую такого решения, отметим лишь то, что теперь эти города, являющиеся еще и субъектами РФ, по сути, лишены своей конституционной возможности самостоятельного правового регулирования в составе процедурной части ПЗЗ многочисленных вопросов создания ПЗС (на период до момента их отражения в соответствующих федеральных законах).
Радикальным, но очевидным для градостроителей шагом в направлении снижения законодательных коллизий и административных барьеров является упразднение в Законе о недрах требования получения лицензии с предварительным образованием участка недр для наиболее типичного случая (строительство подземных парковок, иных нелинейных ПЗС), подпадающего под градостроительное зонирование. Это возможно, если принять за основу и усилить действующую норму ГрК РФ о распространении правового режима земельного участка на все, что находится под его поверхностью.
Фото: www.undergroundexpert.info
По нашей инициативе данный вопрос вынесен на федеральный уровень (рассмотрен на ряде мероприятий в Госдуме, подготовлено и направлено обращение в адрес Правительства РФ). В итоге дано соответствующее поручение о рассмотрении этого и других вопросов гармонизации федерального законодательства для РГПП в рамках специальной рабочей группы, которая создана при правительстве Москвы и осуществляет необходимую концептуальную проработку с участием представителей Минэкономразвития России и Минстроя России. Обнадеживает тот факт, что, наконец, эти ведомства признали наличие проблемы и в целом согласны с направлениями ее решения.
В то же время указанные выше обстоятельства Минстрою России следует учитывать и при разработке соответствующих подзаконных, нормативных технических и методических документов в частности относительно проведения градостроительного зонирования. Пока их подготовка практически не ведется.
В то же время показательно, что например, в США для запуска муниципального зонального («правового») регулирования в 1930-х годах прошлого века на федеральном уровне принимались стандартные (примерные) правила такого зонирования. Представляется, что аналогичным образом с федеральным участием должно быть развито и обеспечение подготовки региональных и местных нормативов градпроектирования, обеспечивающих должный уровень комфорта формируемой городской среды.
В общем случае вопрос выбора варианта наземного или подземного размещения объектов регионального или местного значения скорее является предметом конкретной планировки и проектирования. Однако иногда нормативы могут или даже должны, на наш взгляд, содержать и конкретные обоснованные требования, касающиеся предельной доступности и обеспеченности ПЗС (например, размещение общественных туалетов на подлежащей охране центральной исторической территории таких городов как Москва или Санкт-Петербург).
Фото: www.oresight.synergy-soft.ru
Важным специальным инструментом обеспечения безопасности являются инженерные изыскания (далее — ИИ), Российская модель их проведения характерна лишь для отдельных стран, главным образом из бывшего соцлагеря и постсоветского пространства (КНР, Украина, Беларусь, Казахстан). В других странах чаще всего при градпроектировании используются фондовые сведения, в том числе и данные специальных информационных систем.
Сами ИИ обычно проводятся в формате геотехнических исследований на следующем этапе — при проектировании и строительстве отдельных строительных объектов. Необходимым условием для этого является наличие специальных фондов, включающих в своем составе и инженерно-геологическую информацию. Правовой и нормативно-технический пробел в части проведения ИИ для обоснования документации по планировке территории был ликвидирован при нашем участии путем внесения с 01.06.2017 изменений и дополнений в главу 5 ГрК РФ, а также путем инициирования подготовки специального свода правил.
В то же время подзаконный акт, принятый в развитие законодательных изменений, как и текущая редакция проекта СП должным образом не учитывают специфики проведения ИИ для целей создания ПЗС (особенно подземных объектов линейного типа) и требуют соответствующей доработки.
Беспокойство вызывает и факт упразднения статуса госфонда материалов и данных ИИ путем включения его в информационные системы градостроительной деятельности. При этом растет риск утраты накопленного объема «публичной» инженерно-геологической и иной изыскательской информации (как минимум потери контроля над ним), так необходимой для безопасного и рационального РГПП.
Фото: www.loveopium.ru
В качестве выводов можно заключить следующее.
1. Безопасность и комфорт представляют собой две составляющие понятия устойчивого развития территории, продекларированного в ГрК РФ в качестве основополагающего принципа. Общепризнанно, что РГПП способствует повышению значений этих составляющих (экологическая безопасность, приближение сервисов и т.д.), что, на наш взгляд, необходимо обязательно учитывать и отражать при дальнейшем развитии системы правового регулирования градостроительных отношений.
2. Правовое регулирование является важнейшей составляющей системы обеспечения государственного управления в сфере РГПП. Однако оно далеко не всегда учитывают особенности создания ПЗС и не нацелено на комплексное (интегральное) градостроительное освоение ПП. Данная проблема затрудняет привлечение инвестиций и развитие столицы и других городов. Она сложна, требует комплексного подхода при своем решении в рамках совершенствования всей системы ПГ. Для исправления ситуации по аналогии с мировой практикой необходим системный взгляд и решение целого ряда управленческих вопросов, включающих, в том числе взаимоувязанное и необходимое развитие как комплекса НПА, так и комплекса НТД.
3. Это достижимо при принятии единых стратегических решений — как в территориальном, так и в отраслевом разрезе, определяющих и направления развития системы правового регулирования. Основой стратегического целеполагания может служить современная концепция резильентности (жизнеспособности) поселений, которая должна прийти на смену декларации устойчивого развития территорий в рамках ГрК РФ. Достойное место в ней должно быть отведено РГПП, которое имеет стратегический характер, поскольку эффекты, предоставляемые при этом несомненны, однако они носят отдаленный во времени характер.
4. Необходимо гармонизировать нормы различных отраслей законодательства: о градостроительной деятельности (наиболее значимого), о недрах (гармонизация с ГрК РФ), земельного (связь прав на землю с правами на недра и с выдачей разрешения на строительство), гражданского (вещное право, трехмерный кадастр и регистрация недвижимости), а также бюджетного и налогового (стимулирование модели ГЧП).
5. Максимальный потенциал обеспечения комплексного освоения ПП содержит стадия градпроектирования, отвечающая сути «публичного» государственного и муниципального управления. Реализация такого потенциала невозможна без развития федерального законодательства в отмеченных выше направлениях, в том числе путем прямого включения таких норм в состав ГрК РФ, которые будут учитывать специфику освоения ПП. Это, в свою очередь, предполагает выполнение дальнейших системных как фундаментальных, так и прикладных научных исследований и обоснований, в том числе, обеспечивающих адекватный учет лучших мировых практик.
В целом затронутые вопросы вскрывают целый пласт перспективных направлений дальнейших исследований в части онтологии, государственного управления и его правового обеспечения. Приоритетная тематика градостроительных исследований правового характера должна быть на наш взгляд нацелена на учет специфики РГПП (в контексте интегральности) при регулировании отношений в части территориального планирования, градостроительного зонирования и нормирования, планировки территории и инженерных изысканий.
Валерий БЕЛЯЕВ, советник по освоению подземного пространства руководителя Департамента градостроительной политики г. Москвы, ученый секретарь секции «Градпроектирование и подземная урбанистика» ОНТС по вопросам градостроительной политики и строительства г. Москвы, председатель подкомитета «Подземное градостроительство и архитектура» Комитета «Архитектура и градостроительство» НОПРИЗ, к.т.н., доцент.
Фото: www.restate.ru |
Фото: www.repa-pr.ru |
Другие публикации по теме:
Каким требованиям должен соответствовать возводимый объект капитального строительства
