По мнению гендиректора общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николая МАЛЫШЕВА, разработанный Ростехнадзором проект нового Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного строительного надзора и общих требований к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора в Российской Федерации» не позволит устранить пробелы в правовом регулировании. А это в свою очередь может обернуться сложностями для застройщиков и снизить безопасность строительства, полагает эксперт.

    

Фото: www.inkotelniki.ru

     

Последние реформы

В июле этого года вступает в силу 248-ФЗ от 31.07.2020 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который распространяется на государственный строительный надзор (как федеральный, так и региональный). В связи с этим необходимо вносить изменения в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), которая в настоящее время устанавливает особенности организации и проведения проверок органов госстройнадзора применительно к действующему 294-ФЗ от 26.12.2008. После этого требуется откорректировать основной подзаконный акт — Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 №54, которым утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации.

На этом история не заканчивается: до 1 января 2022 года в каждом субъекте РФ высшему исполнительному органу государственной власти предстоит утвердить Положение об осуществлении регионального государственного строительного надзора. Такие положения региональные власти должны утверждать с учетом общих требований к организации и осуществлению регионального госстройнадзора, которые могут быть установлены Правительством РФ.

Причем федеральный госстройнадзор начнет работать по новым требованиям с 1 июля 2021 года, а в регионах до 1 января 2022 года могут осуществлять организацию и проведение проверок на основании своих положений, принятых с учетом требований 294-ФЗ.

Данный факт позволяет предположить, что после 1 июля 2021 года с большой долей вероятности возникнет ситуация, когда порядок осуществления государственного строительного надзора может отличаться в зависимости от региона, в котором застройщик планирует возводить объект. Следует отметить, что подобная тенденция впервые проявилась весной 2020 года, еще до принятия федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Приказом Ростехнадзора от 12.03.2020 №107 был отменен базовый руководящий документ по вопросам проведения проверок и выдачи заключений о соответствии органами госстройнадзора (РД-11-04-2006). Вроде бы, все по делу и в рамках «регуляторной гильотины». При совершенствовании законодательства о контроле (надзоре) уже давно возобладал довольно примитивный принцип: «Чем меньше обязательных требований, тем лучше». Проблема только в том, что после отмены всего лишь одного РД-11-04-2006 многие важные аспекты осуществления госстройнадзора оказались не урегулированы на федеральном уровне (ни на уровне закона, ни на уровне подзаконного акта Правительства РФ).

     

Фото: www.chelindustry.ru

      

Отсутствие процедуры проведения итоговой проверки

С 24 апреля 2020 года в федеральном законодательстве не осталось требований, которые бы устанавливали единую для всех органов госстройнадзора процедуру проведения итоговой проверки в отношении законченного строительством объекта (обязательный этап для получения ЗОС). При этом установленную законом обязанность застройщиков получать ЗОС в органе госстройнадзора никто не отменил.

Можно предположить, что после этого в каких-то регионах или на уровне федеральных органов госстройнадзора внесли изменения в свои административные регламенты и установили собственные правила проведения итоговых проверок. Никто не мешал, например, увеличить срок для назначения такой проверки с 7 до 30 рабочих дней, если какой-то орган госстройнадзора перегружен работой. Очевидно, что итоговая проверка и последующее получение ЗОС — наиболее важные аспекты взаимодействия застройщиков и органов госстройнадзора.

Чтобы продемонстрировать значение отмененных положений РД-11-04-2006 о проведении итоговых проверок, достаточно привести один пример. Приказом Ростехнадзора от 14.07.2015 №273 были внесены, казалось бы, незначительные изменения по тексту указанного РД: термин «итоговая проверка» заменили словосочетанием «проверка законченного строительством объекта». При этом в пункте 27 РД появилось дополнение, согласно которому акт указанной проверки является основанием для выдачи застройщику ЗОС только при отсутствии в этом акте замечаний со стороны госстройнадзора.

При такой схеме застройщик лишен возможности подать заявление о выдаче ЗОС, приложив к нему собственные доказательства устранения выявленных нарушений. Нужно проводить очередную проверку (итоговую) законченного строительством объекта, продолжительность которой может составлять 20 рабочих дней. Становится понятно, почему исключили термин «итоговая проверка» (чтобы исключить споры о многократности проверки законченного строительством объекта).

Вопрос о четкой регламентации на федеральном уровне проведения итоговой проверки и выдачи ЗОС не потерял своей актуальности в настоящее время. После отмены РД-11-04-2006 регулирование этой сферы переведено на уровень административных регламентов 85 региональных и нескольких федеральных органов госстройнадзора.

       

    

Срок выдачи ЗОС

Открытым остался вопрос про период времени, который объективно необходим органу госстройнадзора для выдачи ЗОС, если проверка (итоговая) законченного строительством объекта может проводится неоднократно (до победного конца в виде отсутствия замечаний). Почему срок на выдачу ЗОС столь велик — 10 рабочих дней? Такой срок являлся логичным в старой процедуре, когда застройщик мог подать заявление о выдаче ЗОС, имея акт итоговой проверки с замечаниями. Орган госстройназора за 10 рабочих дней должен был не просто оформить ЗОС, но и предварительно проверить устранение нарушений, которые выявили на итоговой проверке.

Сохранение 10-дневного срока выдачи ЗОС при отсутствии замечаний выглядит довольно странным с учетом того, что Правительство РФ активно добивается сокращения сроков иных процедур. Например, совсем недавно Председатель Правительства РФ уделял особое внимание сокращению на 2 рабочих дня срока выдачи разрешений на строительство и разрешений ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.

  

Что предлагает Ростехнадзор

С учетом приведенных примеров особый интерес представляет подготовленный Ростехнадзором проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного строительного надзора и общих требований к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора в Российской Федерации». Указанный нормативный акт после его принятия может устранить пробелы в правовом регулировании и способствовать восстановлению единого порядка проведения государственного строительного надзора в Российской Федерации.

В тоже время существует риск того, что в указанном документе требования к осуществлению регионального государственного строительного надзора не получится прописать исчерпывающим образом (многие технические нормы, понятные специалистам, не так просто прописать и согласовать в подзаконном акте правительственного уровня). В этом случае у региональных чиновников может появиться большое поле для творчества, а застройщики и другие участники строительства рискуют вернуться в период действия ГрК РФ от 07.05.1998 (73-ФЗ). В это время региональные власти могли, например, абсолютно легально устанавливать собственные требования к разрешительным строительным процедурам на своих территориях.

К позитивным моментам нового Положения о государственном строительном надзоре можно отнести тот факт, что в документе требования к осуществлению регионального государственного строительного надзора фактически являются копией требований к осуществлению федерального госстройнадзора. Кроме того, в тексте встречаются целые абзацы, которые перенесены из ранее отмененного РД-11-04-2006 и должны регулировать важные процедуры (включая вопросы проведения итоговой проверки и выдачи ЗОС). Правда, вместо привычных терминов «итоговая проверка», «проверка законченного строительством объекта» встречается с трудом воспроизводимое словосочетание «контрольное (надзорное) мероприятие в целях оценки выполненных работ и принятия решения о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения».

    

Фото: www.polotsk-portal.ru

    

Неопределенный срок начала итоговой проверки

К недостаткам документа можно отнести следующее. В нем устанавливается срок в 7 рабочих дней для назначения итоговой проверки, но дата начала проверки никак не ограничена (как и в РД-11-04-2006). В течение 7 рабочих дней нужно лишь издать приказ (распоряжение) о проведении проверки, а дату ее начала можно указать любою, чем некоторые органы госстройнадзора пользуются.

Имеет смысл на уровне нормативных требований разумно ограничить срок начала итоговой проверки, например, 20 рабочими днями после обращения. Этот срок должен учитывать наличие удаленных и труднодоступных объектов, а также реальные возможности органов госстройнадзора по организации таких проверок (количество поднадзорных объектов в расчете на 1 инспектора в регионах может отличаться в 10 раз).

   

Сохраняются пробелы регламентации процедуры итоговой проверки

В новом Положении о государственном строительном надзоре необходимо подробно прописать порядок проведения итоговой проверки и порядок выдачи ЗОС. Подготовленный Ростехнадзором проект документа не дает ответа на важные вопросы, например, такие:

• какое количество итоговых проверок можно проводить в отношении законченного строительством объекта?

• в каком порядке застройщик может подтвердить факт устранения нарушений, которые были выявлены на итоговой проверке?

• вправе ли застройщик обратится за выдачей ЗОС, не имея на руках подтверждения органа госстройнадзора об устранении нарушений, которые были выявлены на итоговой проверке?

     

  

Итоговая проверка: одна или несколько

Пункт 28 проекта документа, который подготовлен Ростехнадзором, предусматривает, что отказать в выдаче ЗОС можно, если выявленные нарушения не были устранены до даты утверждения ЗОС. А значит, возможность подачи застройщиком заявления о выдаче ЗОС при наличии нарушений в акте итоговой проверки косвенно предусматривается. При этом пункт 29 устанавливает другое правило, по которому отказать в выдаче ЗОС можно, если выявленные нарушения не были устранены до даты обращения застройщика за выдачей ЗОС.

Без ответа на поставленные вопросы невозможно оценить оправданность срока в 10 рабочих дней (установлен в пункте 30) для выдачи органом госстройнадзора ЗОС.

   

Отсутствует регламентация случая изменения поднадзорности объекта

Кроме того, в новом Положении о государственном строительном надзоре необходимо установить понятную застройщикам процедуру передачи объектов от федеральных органов госстройнадзора к региональным в случае изменения поднадзорности. На практике встречалось достаточно случаев, когда на завершающей стадии строительства происходили изменения в законодательстве, и конкретный объект капитального строительства переходил из федерального в региональный надзор. При этом выдавать ЗОС отказывался как федеральный орган, проводивший госстройнадзор в ходе строительства, так и региональный орган, которому объект передавался (нет желания брать на себя ответственность за чужой объект).

Логичным представляется подход, когда ЗОС выдает тот орган госстройнадзора, который фактически контролировал основные стадии возведения объекта.

    

Исключение из сферы госстройнадзора рабочей документации

Зачем исключать из предмета госстройнадзора контроль за соблюдением требований рабочей документации, по которой на практике производят строительно-монтажные работы? Если указание на расположение арматуры в монолитных железобетонных конструкциях содержится только в рабочей документации, то нарушение соответствующих требований орган госстройнадзора должен игнорировать? Подобная практика может подтолкнуть участников строительства к еще меньшей детализации требований в проектной документации и переносу всей конкретики в рабочую документацию. Если кто-то питает иллюзии насчет экспертизы, которая такое не пропустит, то очень отрезвляюще действуют данные о доле отрицательных заключений в негосударственной экспертизе (в районе 0,2%).

      

  

Фото: www.gazeta.ru

    

Исключение из сферы госстройнадзора контроля соблюдения требований технических регламентов лицом, осуществляющим строительство, в процессе производства работ

С какой целью предлагается исключить из предмета госстройнадзора контроль соблюдения требований технических регламентов лицом, осуществляющим строительство, в процессе производства работ (включая проверку соответствия применяемых строительных материалов, изделий и конструкций)?

Согласно официальному отчету Ростехнадзора в 2019 году им было выявлено на объектах нового строительства и реконструкции 6 335 нарушений требований технических регламентов (более 10% от общего количества выявленных нарушений). Сделано это было после того, как летом 2018 года ответственность органа госстройнадзора при выдаче ЗОС ограничили исключительно проверкой соответствия возведенного объекта положениям проектной документации (неважно, какого качества оказался проект). 

Существует весьма распространенное мнение о том, что в процессе строительства достаточно лишь контролировать соответствие возводимого объекта утвержденным разделам проектной документации. Но практика показывает, что в проектной документации очень часто не содержатся (даже в виде ссылок на СНиП 3 части) исчерпывающие требования к производству и приемке строительно-монтажных работ. Экспертиза проверяет соответствие проектных решений нормам проектирования (включая обязательные требования СНиП 2 части), а контроль за соблюдением требований к производству и приемке СМР (включая обязательные требования СНиП 3 части) всегда относился к компетенции госстройнадзора.

Для иллюстрации можно сослаться на обязательный пункт СП 70.13330.2012 (СНиП 3.03.01-87 «Несущие и ограждающие конструкции»). Пункт 5.11.10 устанавливает ряд ограничений на работы по устройству монолитных железобетонных конструкций:

• при электродном прогреве бетона запрещается использовать в качестве электродов арматуру бетонируемой конструкции;

• электродный прогрев следует производить до приобретения бетоном не более 50% расчетной прочности;

• электродный прогрев конструкций из напрягающего бетона не допускается.

Теоретически экспертиза может сослаться на нарушение этого пункта и выдать замечания, если в проектной документации на конкретный объект будет указано, что электродный обогрев можно производить до приобретения бетоном 70% проектной прочности. Но чаще всего в проектной документации просто не будет содержаться никаких требований на этот счет.

      

Фото: www.edsro.center

       

В настоящее время органы госстройнадзора имеют возможность выявлять и пресекать нарушение таких требований при производстве работ, ссылаясь на нарушение технических регламентов (в том числе обязательных пунктов СНиП). Если из предмета госстройнадзора окончательно исключить контроль соблюдения технических регламентов (в процессе производства работ), то как на уровне надзора со стороны государства пресекать подобные нарушения?

Какая государственная структура вместо органов госстройнадзора будет уполномочена вести надзор соблюдения требований Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» (384-ФЗ)?

Будет ли безопасным объект капитального строительства, который формально соответствует проектной документации, но при его возведении требования к качеству работ не соблюдались?

В принципе, можно представить себе полный отказ от контроля производства строительно-монтажных работ, контроля применяемых строительными материалами, изделий и конструкций (в части их соответствия техническим регламентам, другим требованиям безопасности). Только в этом случае для гарантии механической безопасности возведенного здания или сооружения могут потребоваться продолжительные или дорогостоящие испытания 100% несущих конструкций объекта. Для подтверждения экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности объекта нужно будет в каждом помещении провести соответствующие исследования. Известную истину про огромные затраты на устранение строительных дефектов, которые не были пресечены при производстве работ, в связи с этим можно даже не вспоминать.

     

Нереализуемость нормы о контроле соблюдения участниками строительства порядка осуществления строительного контроля

В рамках предмета госстройнадзора вполне обоснованно предлагается сохранить контроль соблюдени участниками строительства порядка осуществления строительного контроля, установленного ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами. Однако непонятно, как эта функция будет реализовываться на практике в условиях изменившегося законодательства.

Ст. 15 федерального закона от 31.07.2020 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускает оценку соблюдения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актах исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.

Исключение сделано для ограниченного перечня нормативных правовых актов: в сфере энергетики, по проектам государственно-частного партнерства, а также других актов, которые попали в перечень, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 №2467. В раздел указанного перечня, посвященный государственному строительному надзору, не попал основной подзаконный акт, который регулирует порядок осуществления строительного контроля (Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 №468). При этом требования к проведению строительного контроля, содержащиеся в различных редакциях СНиП «Организация строительства» (в настоящее время действует СП 48.13330.2019), не являются обязательными с 1 июля 2015 года.

  

Нарушение каких требований к порядку осуществления строительного контроля в таких условиях может зафиксировать орган госстройнадзора?

    

Фото: www.ppt-online.org

     

Исключение из сферы госстройнадзора контроля соблюдения требований к составу и порядку ведения исполнительной документации, общего и специальных журналов работ

Кроме того, указанным Постановлением Правительства РФ к числу обязательных правовых актов, которые могут применятся для оценки в ходе государственного строительного надзора, не отнесены руководящие документы Ростехнадзора (зарегистрированы в качестве нормативных правовых актов Минюстом России), устанавливающие требования к составу и порядку ведения исполнительной документации (РД-11-02-2006), а также требования к ведению общего и специальных журналов работ (РД-11-05-2007).

При этом в проекте нового Положения о государственном строительном надзоре по непонятной причине исключили важную норму, которая содержится в пп. "б" п. 13 действующего Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. №54. Эта норма в явном виде указывает, что в предмет госстройнадзора должна входить проверка соблюдения порядка ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей.

Весьма примечательным является факт утверждения Ростехнадзором 16.12.2020 приказа №539, который относил Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 №468, РД-11-02-2006, РД-11-05-2007 к числу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, контролируемые Ростехнадзором. Через несколько месяцев указанный приказ был отменен, а вместо него приказом Ростехнадзора от 02.03.2021 №81 был утвержден новый перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка которых может проводиться Ростехнадзором в рамках федерального государственного строительного надзора. В новый перечень не попали РД-11-02-2006, РД-11-05-2007 и Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 № 468, что подтверждает вывод о невозможности ссылаться на нарушение требований указанных документов в ходе осуществления госстройнадзора. Справедливо возникает вопрос о том, как после 1 января 2021 года государство планирует контролировать наличие, комплектность и правильность оформления исполнительной документации объектов капитального строительства.

    

Николай Малышев

     

Госстройнадзор перестает быть органом, гарантирующим безопасность объекта капитального строительства

В заключение отмечу, что продолжение вектора на уменьшение объема обязательных требований, необдуманное ограничение предмета государственного строительного надзора может привести к печальной ситуации, когда качество строительства (напрямую влияющее на безопасность возведенных зданий и сооружений) по факту не контролируется государством, ЗОС выдается «под честное слово» участников строительства и на основании проведения визуального осмотра законченного строительством объекта, в итоге коррупционные риски только возрастают.

При этом региональные органы госстройнадзора вместо контроля объектов индустриального строительства продолжат значительную часть своих ресурсов отвлекать на проверки объектов, высота которых не превышает 3 этажей (включая индивидуальное жилищное строительство). Малоэффективную процедуру выявления самовольных построек с участием госстройнадзора, который не имеет реальных рычагов воздействия на физических лиц, «регуляторная гильотина» почему-то обошла стороной.

Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

     

   

   

   

    

   

Другие публикации по теме:

Руководителей региональных стройнадзоров будут назначать по-новому

Новый порядок контроля соблюдения законодательства о градостроительной деятельности

Новый перечень НПА, обязательных для госнадзора

Утверждены обязательные требования для осуществления государственного строительного надзора

Надзорных органов, участвующих в эксперименте по досудебному обжалованию решений, стало больше

Застройщики смогут взаимодействовать с Госстройнадзором через портал госуслуг

Как изменится государственный строительный надзор

Чем вызвана реорганизация госстройнадзора в Крыму

Назначение и увольнение руководителей органа контроля за «долёвкой» теперь согласовывает Минстрой

Почему рекомендации чиновников приобретают силу закона и кардинально меняют требования к застройщикам и другим участникам строительства? Эту тему для портала ЕРЗ.РФ анализирует генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ. 

       

Фото: www.edsro.center

     

Прошло больше трех лет с момента принятия печально известного Федерального закона от 03.06.2016 №372-ФЗ (далее — 372-ФЗ). Не хочется лишний раз перечислять все его недостатки. В то же время, один важный и в каком-то смысле побочный итог реформы СРО 2017 года, по мнению автора, недостаточно раскрыт до настоящего времени.

Даже беглый анализ судебной практики (см. постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 №08АП-2342/18, от 26.06.2018 №18АП-7900/18, от 28.08.2018 №08АП-8075/18, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2018 №03АП-5579/18, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2019 №07АП-9547/19) показывает, что правоприменение отдельных положений 372-ФЗ сложилось таким образом, что с 1 июля 2017 года специалистам строительного контроля как застройщика (заказчика), так и подрядчика для осуществления своих функций в большинстве случаев требуется членство в национальном реестре специалистов в области строительства (далее — НРС).

Этому немало поспособствовали многочисленные и зачастую противоречивые разъяснения чиновников, которые «не уполномочены давать разъяснения, но вместе с тем сообщают». В приведенных судебных актах можно встретить ссылки на официальные письма различных структур и даже цитаты из них, хотя содержащиеся в таких письмах разъяснения, вроде бы, не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера.

Анализ разъяснений представителей Минстроя (см. письма от 08.06.2017 №20243-ТБ/02, от 05.09.2017 №31723-ТБ/02, от 18.09.2017 №33473-ТБ/02, от 19.09.2017 №33529-ТБ/02, от 04.09.2018 №37059-ТБ/02) позволяет сделать следующий вывод. Требование о подписании документов в процессе осуществления строительного контроля главным инженером проекта, сведения о котором включены в НРС (далее — ГИП из НРС), распространяется на все организации (включая привлеченные по договору), обязанные вести такой контроль (кроме случаев, когда членство в СРО не требуется, например, при стоимости строительства в пределах 3 млн руб.).

   

Фото: www.vedtver.ru

     

В результате анализа разъяснений представителей Ростехнадзора (см. письма от 27.12.2017 №09-02-05/15110, от 04.07.2018 №09-00-06/5991, а также разъяснения на официальном сайте) можно прийти к другому выводу. От имени юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые привлекаются застройщиком (заказчиком) для осуществления строительного контроля, документы в процессе осуществления такого контроля могут подписываться любыми уполномоченными представителями (НРС не требуется). А от имени застройщика (заказчика), лица, осуществляющего строительство, которые самостоятельно осуществляют такой контроль, соответствующие документы должны подписывать ГИПы из НРС (в том числе в случаях, когда членство в СРО не требуется).

При этом приказом Ростехнадзора от 09.11.2017 №470 в качестве приложений к РД-11-02-2006 утверждены рекомендуемые формы актов, оформляемых в процессе осуществления строительного контроля. В примечаниях к соответствующим формам актов (рекомендуемым образцам) отмечено, что их подписание представителем застройщика (заказчика) по вопросам строительного контроля, состоящим в НРС, не требуется в случае, если не предусмотрено обязательное членство в СРО соответствующей организации. В отношении аналогичного представителя лица, осуществляющего строительство (подрядчика), такое примечание почему-то отсутствует.

Логика таких разъяснений и рекомендаций не очень понятна. Почему со стороны застройщиков (заказчиков), которые в состоянии самостоятельно осуществлять строительный контроль, документы должны подписываться только ГИПами из НРС, а привлекаемые организации могут себе позволить подписывать акты «любыми уполномоченными представителями»?

Несмотря на противоречивые разъяснения со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора, государственные контролирующие структуры как федерального, так и регионального уровня с 1 июля 2017 года стали очень рьяно проверять наличие подписи ГИПа из НРС практически на всех документах, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля. Некоторые контролеры, судя по всему, решили, что качество строительно-монтажных работ им можно вообще не проверять, главное, чтобы на документах стояла подпись ГИПа. Доходит даже до выдачи предписаний, которые по форме запрещают проводить освидетельствование скрытых работ до регистрации специалистов строительного контроля в НРС, а по сути, запрещают продолжать строительство.

Применяемая на практике административная ответственность юридических лиц (как заказчиков, так и подрядчиков) за указанное нарушение (отсутствие подписи ГИПа на промежуточных актах по ходу осуществления строительного контроля) по ч. 1 ст. 9.4 КоАП (от 100 тыс. до 300 тыс. руб.) существенно превышает ответственность по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП (от 40 тыс. до 50 тыс. руб.) за отсутствие у организации членства в СРО при осуществлении строительства.

У многих специалистов по этому поводу уже давно возникают справедливые вопросы.

Насколько требование об обязательном членстве в НРС специалистов строительного контроля соответствует логике реформы СРО и положениям 372-ФЗ?

Как на практике обеспечить включение в НРС всех специалистов, которые осуществляют строительный контроль, в масштабах деятельности средней или крупной организации?

На указанные вопросы можно попытаться ответить по существу и с формальной (юридической) точки зрения. 

По существу, требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС выглядит абсурдным, если чуть-чуть внимательнее присмотреться к требованиям законодательства.

    

Фото: www.economic-definition.com

  

Согласно положениям ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) в НРС включается информация о специалистах по организации строительства, работающих в должности главных инженеров проекта. К должностным обязанностям таких специалистов относится не только оперативное планирование, координация, организация и проведение строительного контроля с правом подписи соответствующих документов в ходе его осуществления, но подписание акта приемки объекта капитального строительства (других документов оформляемых на стадии ввода объекта в эксплуатацию).

Приказ Минстроя России от 06.04.2017 №688/пр, которым регламентируется порядок ведения НРС, в явном виде предусматривает, что должностные обязанности включаемого в НРС специалиста должны соответствовать требованиям ст. 55.5-1 ГрК РФ (зона ответственности национальных объединений). В дополнение ч. 2 ст. 55.6 ГрК РФ устанавливает обязательность предоставления в СРО (для рассмотрения вопроса о приеме в члены) не только документов, которые подтверждают наличие в организации по основному месту работы, необходимого количества специалистов, включенных в НРС, но и документов, подтверждающих наличие у таких специалистов должностных обязанностей, предусмотренных ст. 55.5-1 ГрК РФ.

         

Фото: www.lawr.ru

   

Несложно прийти к выводу, что требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС формально приведет к полному исчезновению рядовых специалистов строительного контроля, поскольку все они будут вынуждены стать ГИПами. Рядовой специалист строительного контроля, для включения в НРС (если соблюдать требования закона¹) должен являться ГИПом с должностной обязанностью по подписанию акта приемки объекта капитального строительства. Так и хочется сказать: «Кто же ему позволит эту должностную обязанность реализовать на практике!».

Теоретически возможен другой вариант. Членом НРС будет являться не каждый специалист, осуществляющий строительный контроль «на земле», а только «подписант — работник юридического лица или индивидуального предпринимателя» (терминология из письма Минстроя от 18.09.2017 №33473-ТБ/02). То есть подписывать промежуточные акты по результатам приемки (освидетельствования) скрытых работ, ответственных конструкций, участков инженерных систем и сетей и нести ответственность должен не тот, кто осуществлял соответствующее контрольное мероприятие, а несколько «подписантов», которые включены от организации в НРС.

При таком варианте весьма проблематично просто обеспечить своевременное подписание такими ГИПами тысяч актов, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля на различных объектах (в том числе линейных, где работы одновременно ведутся на огромной территории). Также несложно догадаться, что в масштабе деятельности средних и крупных организаций, возводящих в качестве застройщика (заказчика) или подрядчика большое число объектов капитального строительства (в том числе в разных субъектах РФ) такой «подписант» из НРС может превратится в «зицпредседателя», который, согласно И. Ильфу и Е. Петрову, «берет 120 рублей в месяц на свободе и 240 рублей — в тюрьме».

Собственно, так во многих случаях и происходит. Специалисты, которые до 1 июля 2017 года работали на объектах в качестве представителей строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика, не всегда имеют десятилетний стаж работы и подходящий диплом. Чтобы выйти из положения, специалист на объекте часто вынужден подписывать документы по результатам строительного контроля за себя (в графе «иные лица») и «за того парня» (в графе, где нужен НРС).

Очевидно, что разом заменить десятки и сотни специалистов строительного контроля в штате не может позволить себе ни одна организация. Да и зачем организациям отказываться от опытных и уже проверенных сотрудников (специалистов строительного контроля)? Ни одна «корочка суперГИПа» в глазах разумного работодателя не заменит опыта, знаний, навыков специалиста, которые подтверждены предыдущей совместной работой.

   

Фото: www.driv-corp.ru

    

А проблема массового подписания актов промежуточной приемки (освидетельствования) по результатам строительного контроля за других лиц очень скоро может стать неприятным сюрпризом для чиновников, которые продвигают оторванные от действительности требования, основанные на очень избирательном толковании норм законодательства.

Так и хочется спросить подписантов соответствующих разъяснений про «иных работников, которые не правомочны выполнять должностные обязанности специалиста по организации строительства» насчет недействительности выданных эксплуатирующими организациями за последние три года документов, подтверждающих соответствие построенного, реконструированного объекта техническим условиям подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Если никто, кроме ГИПа из НРС, не вправе подписывать документы по результатам строительного контроля, поскольку подписание таких документов относится должностным обязанностям, предусмотренным ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, то и другие документы, предусмотренные ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, также вправе подписывать только специалисты из НРС. Получается, что документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям могут не признаваться для целей выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если они не подписаны ГИПом из НРС? Это вполне укладывается в логику вышеприведенных разъяснений, согласно которым требование о подписании документов ГИПом из НРС распространяется также на случаи, когда членство в СРО не требуется.

Меня давно занимает вопрос, по какому принципу сформированы должностные обязанности специалиста по организации строительства в ст. 55.5-1 ГрК РФ. Каким образом работник подрядной строительной организации или застройщика (заказчика) может пописывать документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям, если выдача таких документов относится к компетенции организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения? А ведь уже почти три года ГИПы из НРС должны исполнять указанную должностную обязанность.

   

Фото: www.tehproektstroy.ru

    

Само собой напрашивается предположение о том, что должностные обязанности специалиста по организации строительства (ГИП из НРС) «взяты с потолка». Очевидно, что перечень документов, которые должен подписывать ГИП из НРС, в п. 4 ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ скопирован из ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (перечень документов, представляемых застройщиком вместе с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию). При этом (видимо, по ошибке) вместо п. 8 ч. 3 ст. 55 (схема, отображающая расположение объекта и инженерных сетей) скопировали п. 7 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (документы о соответствии объекта техническим условиям).

По факту в должностных обязанностях ГИПа из НРС мы имеем функционал специалистов строительного контроля (руководителя подразделения и рядовых специалистов), который дополнен полномочиями по подписанию двух актуальных² на данный момент документов: акта приемки объекта и документа о соответствии возведенного объекта проектной документации. В чем тогда заключаются функции ГИПа из НРС именно в части организации строительства?

Выскажу еще одно предположение. Скорее всего, авторы соответствующей новеллы (имеется в виду национальный реестр специалистов в области строительства) никогда не работали в строительных организациях, слабо представляют их структуру и распределение должностных обязанностей между работниками. Поэтому на строителей механически перенесли конструкцию ГИПа и ГАПа, которая является привычной для проектных организаций, заменив ГАПа на второго ГИПа и произвольно сформулировав должностные обязанности такого ГИПа (даже без разделения функций заказчика и подрядчика).

Но и такой недостаток не был бы фатальным, если бы разъяснение (уяснение) положений 372-ФЗ компетентными органами осуществлялось на основании системного анализа его положений и общей логики реформы СРО (насколько это возможно).

Продвигаемое в соответствующих разъяснениях (рекомендациях) представителей Минстроя и Ростехнадзора положение об обязательном подписании документов в процессе осуществления строительного контроля специалистами из НРС кардинально меняет основные положения реформы СРО, которые в явном виде зафиксированы в законодательстве.

В ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ в качестве минимальных требований к членству в СРО предусмотрено наличие в организации по основному месту работы только двух специалистов по организации строительства (в должности главного инженера проекта), включенных в НРС. Правительством РФ в Постановлении от 11.05.2017 №559 в качестве минимальных требований к организациям, которые осуществляют строительство объектов повышенного уровня ответственности, предусмотрено наличие двух или трех руководителей, состоящих в НРС (наряду с другими квалифицированными работниками, в НРС не состоящими). Указанные нормы правовых актов объединяет то, что членство в НРС предусмотрено для руководящего состава организаций, а не для рядовых специалистов.

Разъяснение отдельных положений ст. 55.5-1 ГрК РФ со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора фактически означает, что членство в НРС требуется не нескольким руководителям, а десяткам или даже сотням рядовых специалистов, которые осуществляют в организации функции по строительному контролю и подписывают документы по его результатам (вариант «зицпредседателя» мы сейчас не рассматриваем). Таким образом, принцип два или три ГИПа из НРС в расчете на одну организацию в реальности отменяется. Нормы ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ, Постановления Правительства РФ от 11.05.2017 №559 в этом случае являются бесполезными, поскольку скрытый смысл положений ст. 55.5-1 ГрК РФ предусматривает требования, которые выше на порядок (в части наличия специалистов, включенных в НРС).

     

Фото: www.ucc-msk.ru

             

В судебной практике для обоснования довода об обязательности НРС для всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика можно обнаружить ссылку на ч. 2 ст. 52 ГрК РФ. Соответствующая норма устанавливает, что выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства по договорам строительного подряда обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов).

Сразу отмечу, эта норма при всем желании вряд ли применима к специалистам строительного контроля заказчика, поскольку по договору строительного подряда выполнение работ осуществляет подрядчик, но никак не заказчик, который принимает результат работ и уплачивает обусловленную цену.

Кроме того, фраза «обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов)» вряд ли предполагает, что указанные ГИПы должны выполнять работы по строительству или осуществлять строительный контроль исключительно собственными силами. В противном случае им пришлось бы взять в руки лопаты и другие средства малой механизации, поскольку строительный контроль подрядчика по своей сути является производственным контролем (включая в себя операционный контроль), который должен осуществляться исполнителями работ.

Если 372-ФЗ предусматривалась обязательность НРС для специалистов строительного контроля, то почему об этом прямо не указано в ст. 53 ГрК РФ, которая посвящена строительному контролю?

Любопытно, что судебные инстанции практически не обращали внимания на внутренние документы соответствующих СРО, хотя именно эти документы должны рассматриваться при разрешении споров о количестве специалистов организации, которые должны состоять в НРС.

Положения ч. 6 и 8 ст. 55.5 ГрК РФ предусматривают, что требования к членам СРО устанавливаются во внутренних документах СРО, но не могут быть ниже, чем установлены ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ или Правительством РФ.  Требования к минимальной численности специалистов из НРС могут быть увеличены саморегулируемой организацией в зависимости от технической сложности и потенциальной опасности объекта капитального строительства, от стоимости одного договора подряда (ч. 7 ст. 55.5). Такие требования являются обязательными для всех членов СРО, их специалистов и иных работников (ч. 10 ст. 55.5). При этом ч. 12 ст. 55.5 ГрК РФ и ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ предусмотрен механизм контроля со стороны государства за соответствием требований внутренних документов СРО положениям законодательства.

Следует особо обратить внимание на тот факт, что согласно ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ во внесении сведений о внутренних документах СРО в государственный реестр саморегулируемых организаций может быть отказано, если документы СРО (изменения в такие документы), которые поступили в орган надзора за саморегулируемыми организациями (Ростехнадзор), не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.

Если скрытый смысл положений ст. 55.5-1 или ч. 2 ст. 52 ГрК РФ все-таки предполагает вступление в НРС всех специалистов строительного контроля соответствующих организаций, обязанных состоять в СРО, то почему Ростехнадзор внес в государственный реестр СРО сведения о внутренних документах большого числа СРО, которые устанавливают иные требования к членству? Вариант, когда в СРО можно вступить, имея одно количество ГИПов из НРС, а для осуществления строительства (ведения строительного контроля) их требуется на порядок больше, мы не рассматриваем. В этом случае пришлось бы признать, что членство в СРО не наделяет правом на осуществление практической деятельности, а дает лишь формальный статус.

С учетом проведенного анализа юридических норм напрашивается вывод, что установить повышенное требование об обязательном членстве в НРС всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика может только СРО в своем внутреннем документе. И если такие требования во вступившем в силу (после проверки Ростехнадзора) внутреннем документе СРО не установлены, то и не может быть обязанности члена такого СРО использовать в качестве специалистов строительного контроля только лиц, состоящих в НРС.

Отрадно, что удалось отыскать хоть одно судебное решение, где суд не пошел по формальному пути, не стал слепо ориентироваться на позицию надзорного органа или различные письма в духе «разъяснения мы давать не уполномочены, но вместе с тем сообщаем…». Следует уточнить, что речь идет о гражданско-правовом споре, а не об обжаловании решений административного органа (в таком споре у заявителя объективно мало шансов на положительный результат).

    

Фото: www.chastnik.ru

    

Так, в постановлении №20АП-2004/19 от 23.04. 2019 Двадцатый арбитражный апелляционный суд не согласился с доводами Фонда капитального ремонта многоквартирных домов, который пошел на одностороннее расторжение договора на осуществление строительного контроля из-за назначения исполнителем «ответственными лицами за осуществление технического надзора и подписание документов, специалистов, не состоящих в национальном реестре специалистов в области строительства». Рассматривая указанный спор, суд среди прочего указал:

«С учетом изложенного, лицо (в данном случае — общество), которое соответствует требованиям статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации и имеет свидетельство саморегулируемой организации, в силу требований закона обладает необходимым количеством квалифицированного персонала для выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства

В договоре заказчиком установлено единственное требование к исполнителю — наличие квалифицированного персонала, т.е. соответствие его требованиям, установленным пунктом 1 части 6 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доказательств того, что назначенные приказом общества специалисты не обладают необходимой квалификацией, фондом не представлено.

Напротив, из материалов дела следует, что все инженеры строительного контроля истца, назначенные приказами ответственными по договору, имеют высшее образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее пяти лет, что подтверждается дипломами об окончании высшего специального учебного заведения и удостоверениями о повышении квалификации.

В связи с этим следует признать, что общество подтвердило наличие у него специалистов, соответствующих требованиям, указанным в пункте 1.7.5 договора.

…При этом сведения о таких специалистах, как физических лицах, включаются соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций соответственно в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, в национальный реестр специалистов в области строительства на основании заявлений таких лиц при условии его соответствия следующим минимальным требованиям (часть 6 статьи 55.5-1).

Неподача такого заявления не означает отсутствие квалификации у сотрудников организации строительного контроля и не запрещает ведение такой организацией профессиональной деятельности через привлеченных в качестве штатных работников, поскольку данная организация является членом соответствующей СРО».

    

Фото: www.dm-st.ru

    

Такой подход представляется логичным и соответствующим действующему законодательству, поскольку наличие некоторого количества руководителей в НРС (наряду с наличием в штате иных работников с профильным образованием и опытом работы) — одно из основных условий для членства организации в СРО.

Рассматривать НРС как самостоятельный институт, не связанный с обязательным членством юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) в СРО, в настоящее время не представляется возможным, поскольку это противоречит общей логике реформы СРО 2017 года.

Напомню, что в ходе проведения указанной реформы не подвергался сомнению принцип, согласно которому регулируется доступ на рынок работ и услуг в области инженерных изысканий, проектирования и строительства юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а не физических (должностных) лиц. НРС как самостоятельный институт, членство в котором конкретных категорий физических (должностных) лиц должно являться обязательным условием осуществления деятельности в области строительства, имеет право на существование.

Только для начала желательно разобраться с функционалом строительных организаций (заказчик, подрядчик, привлеченный технический надзор) и распределением полномочий внутри таких организаций (руководитель, главный инженер организации, начальники производственных подразделений, инженеры по строительному контролю, начальники участков, производители работ, мастера участков и др.). Тогда не будет никакой нужды выдумывать виртуальных ГИПов с непонятными должностными обязанностями и явно не соответствующими таким обязанностям квалификационными требованиями.

    

Николай Малышев

     

Автономность института НРС от системы саморегулирования также может поставить вопрос (если отталкиваться от опыта развитых стран) об избыточности одновременного регулирования деятельности как физических (должностных) лиц, так и юридических лиц в области инженерных изысканий, проектирования и строительства.

Едва ли в непростых экономических условиях организации строительной сферы будут готовы оплачивать (в дополнение к обязательным налогам и сборам) как вносы на содержание СРО, так и нести издержки³, связанные с пребыванием большого числа специалистов таких организаций в НРС.
Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

            

---

¹Включение в НРС сведений о специалистах, не имеющих необходимых должностных обязанностей (предусмотрены ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ), — вопрос, который заслуживает отдельного обсуждения.
²Декларация подрядчика о соответствии возведенного объекта техническим регламентам для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется с 4 августа 2018 года.
³Некоторые законодательные инициативы последнего времени наводят на мысли, что этап наполнения НРС работниками организаций практически завершен и на подходе этап легальной коммерциализации этого института.

     

     

    

 

   

Другие публикации по теме:  

Законопроект по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ усилит банковский контроль деятельности СРО

НОСТРОЙ: средства компенсационных фондов строительных СРО восстановлены до уровня 2016 года

Депутаты намерены использовать 86 млрд руб., собранных отраслевыми СРО, в интересах обманутых дольщиков

Виталий Мутко: Компенсационные фонды строительных СРО удалось практически полностью восстановить: сегодня они достигают 90 млрд руб.

Депутаты выступают за амнистию строительных СРО. Минстрой и НОСТРОЙ — против

Государство ужесточает контроль деятельности СРО